| [ Ewha ] in KIDS 글 쓴 이(By): july () 날 짜 (Date): 1994년08월23일(화) 22시32분46초 KDT 제 목(Title): [교수시론] 토초세 폐지 논쟁에 대하여 <교수시론> 토초세 폐지 논쟁에 대하여 김문현(법학과교수) 1989년 토지공개념 관련법률들이 제정된 이래 최근 들어 토지규제 완화경향이 완연하더니 급기야 이들 법률의 중요한 한 부분을 이루어 온 토지초과이득세법 에 대한 헌법재판소의 헌법불합치 결정이 내려졌다. 이번 토초세에 대한 헌법 불합치 결정은 토초세의 존속여부에 대한 논쟁을 가져왔을 뿐 아니라 이 결정이 토지공개념의 전반적 후퇴의 신호탄이 아닌가 하는 의구를 낳고 있다. 사실 토지공개념 입법에 대한 공격은 토지거래허가제에 대한 위헌법률심판제청 을 비롯하여 지속적으로 이루어져 왔고 토지공개념입법의 또 하나의 축을 이루는 택지소유상한에 대한 법률에 대한 헌법소원도 제기되어 있는 실정이다. 토지문제 에 대한 이러한 논쟁은 제도의 헌법 적합성뿐 아니라 정책적 타당성, 그리고 더 깊숙이는 토지소유자와 비소유자간의 이해대립이 깔려 있다. 과거 우리는 토지소유와 거래에 대한 넓은 자유의 보장이 초래한 많은 부작용을 경험하였다. 사실 자본주의의 발전과정에서 공업화, 도시화가 급속하게 진행되는 시기에는 지가앙등이 수반되는 것이 일반적 현상인데 우리의 경우 아주 짧은 기간 에 급속도의 산업화가 이루어짐으로써 이러한 현상이 더 심하게 나타난 것이라고 할 수 있다. 그 결과 토지투기가 만연하고 빈부격차의 심화, 사회적 정의의 실종, 근로의욕의 상실, 한탕주의의 만연, 사치와 과소비, 물가상승, 환경파괴 등의 부작용을 낳았다. 그래서 극단적으로 만병의 근원이 토지투기에서 유래한다고 하는 주장까지 나왔다. 이리하여 이러한 부작용을 막기 위해 소위 토지공개념 입법들이 제정되게 되었고 토지초과이득세법도 그러한 입법의 하나인 것이다. 원래 토지초과이득세법은 유휴토지나 비업무용토지와 같이 주로 지가상승을 기대하여 소유하고 있는 토지의 지가가 정상지가를 초과하여 상승하였을 때 그 소유자가 얻는 초과지가상승이익의 일부를 환수함으로써 양도소득세가 실현된 개발이익만을 과세대상으로 함에 따른 한계성을 보완하고 지가상승으로 얻는 불로소득에 대한 과세를 강화하여 지가안정과 토지의 효율적 이용을 제고하고자 함에 그 취지가 있었다. 그런 점에서 토초세가 기업의 비업무용 토지취득을 제한하고 유휴지를 줄이고 토지이용을 신장시킨 공로가 있었던 것은 사실인 것이다. 그러나 토초세는 일찔부터 미실현이익에 대한 과세라는 점에서 위헌성 여부가 논란되어 왔고 일부에서는 불필요한 건물의 신축 등을 유발함으로써 토지의 비효율적 이용을 초래하고 또 현재 이용중인 토지도 지가가 오르면 같이 과세하여야 함에도 유휴지에만 토초세를 부과하여 조세부담의 형평성에도 맞지 않다는 주장도 있었다. 헌법재판소는 토초세가 미실현 이익에 대한 과세로서 미실현이익에 대한 과세는 극히 예외적인 것으로 그 제도의 채택에 신중하여야 한다고 지적하여 토초세 자체가 위헌이라고 하지는 않았다. 다만 토초세법상의 기준시가를 하위법규에 백지위임하여 조세법률주의에 반하고 지가산정방법이 부적정하며 자칫 가공이익에 대한 과세가 되어 재산권침해의 우려가 있다는 점, 유휴지 판정기준이 부적합하다는 점, 그리고 토초세가 양도소득세의 예납적 성격을 가짐에도 토초세액을 양도세에서 공제하지 않도록 한 것 들을 이유로 토초세는 헌법에 위반된다고 보았다. 다만 단순위헌결정을 하면 그 때부터 토초세법이 효력을 상실하게 되는 바 그렇게 되면 국회에서 새로 법률을 제정 하기 까지 입법의 공백이 생기므로 새로운 법률이 제정될 때까지 형식적으로 그 법률의 존속을 인정하기 위하여 헌법불합치 결정을 하였다. 이러한 헌법재판소 의 결정은 직접 토지공개념문제에 대해서 언급하지 않고 토초세가 가지는 기술적 문제점에 대한 헌법적 판단을 한 것으로 토지공개념입법의 취지를 퇴색케하고 이를 계기로 토지규제를 완화하자는 주장이 거세질 것은 분명하다. 물론 세련되지 못하고 기술적으로 문제가 있는 입법들은 고쳐져 나가야 하겠지만 그것이 지나쳐 토지소유자에게 토지사용, 수익, 처분에 대한 자유를 광범위하게 허용 하고 토지의 수급을 시장에 맡겨두는 방향으로 나아간다면 과거에 우리가 경험 했던 여러 사회적 폐해를 다시 되풀이하는 어리석음을 저지르게 될 것이다. 사실 토지이용, 처분에 관해서는 종래부터 상반되는 입장이 존재해 왔다. 예컨대 미국의 헨리 조지같은 사람은 토지의 사적 소유가 분배의 부정의 원천 이라 보았다. 그는 토지의 사적 소유로 인해 사회의 생산력의 향상의 결과를 토지소유자가 독점하게 되고 그로 인해 화려한 자본주의의 번성이면에 절대적 빈곤이 존재하게 하고 또한 지가상승을 노린 토지투기는 생산중단과 수요감소를 가져와 경제불황을 초래한다고 하였다. 반면 미국의 대표적 법경제학자의 한 사람인 리처드 포스너같은 이는 토지에 대한 배타적 소유의 보장이 토지를 최대한 효율적으로 이용하게 한다고 한다, 그는 토지소유권이 완전하고 배타적 일수록 토지개발을 위한 투자에 대한 인센티브가 커지며 토지의 효율적이용이 이루어 진다고 하고 나아가 이를 위하여 토지의 이전가능성까지도 보장되어야 한다고 주장하였다. 그러나 토지라고 하는 재화가 가지는 특성을 생각하고 오늘날의 재산제도의 성격을 생각하면 토지에 대한 광범위한 배타적 권리의 보장은 타장하지 않다고 생각한다. 즉 토지는 인간의 노동의 산물이 아닌 자연의 일부이며, 유한성, 양적 불변성, 부동성, 연속성 등의 특성을 가진다. 그런 점에서 토지에 대해서 다른 재화와 같이 시장의 원리나 재산권불가침의 원칙을 그대로 적용할 수는 없는 것이다. 특히 토지소유권의 사적 계기를 너무 강조 하게 되면 사회의 발전과 성장의 결과를 토지소유자가 독점하게 함으로써 빈부 격차를 심화시키고 여러가지 사회적 부정의를 유발할 우려가 있다. 토지는 어떤 재화보다 공적 성격이 강하며 토지공개념도 이러한 토지의 공적 성격과 관련하여 토지소유권이 가지는 사회적 구속성을 표현한 것이라 할 수 있는 것이다. 또한 오늘날의 재산권은 과거 18~19세기에 있어서의 자유주의적이고 개인주의적인 재산권으로 이해되어서는 안된다. 사회는 각구성원에 대하여, 각구성원은 사회와 다른 구성원에 대한 책임을 진다는 것을 인식하여야 하며 개인의 토지소유도 그런 의미에서 제한되지 않으면 안된다. 또한 재산권은 인간의 물건에 대한 지배만을 의미하는 것이 아니라 인간의 인간에 대한 관계를 포함하며 큰 재산은 타인에 대해 권력적 의미를 가진다는 점에 유의할 필요가 있다. 그런 점에서 우리헌법도 재산권의 행사는 공공복리에 적합하게 하여야 함을 규정하고 있는 것이다. 이번 토초세에 대한 헌법재판소의 결정으로 행여나 토지소유의 공적 책임과 의무를 무시하고 토지소유자의 재산적 이익의 보호에 치중하는 방향으로 정책을 전환하는 계기가 되어서는 안 될 것이다. |